A központosított közbeszerzés elektronizálása sok szempontból hatékonyabbá tehetné az állami szervek és intézmények beszerzéseit, de a rendszeren számos más ponton is lehetne javítani – ráadásul az elektronizálásnak is megvannak a veszélyei.
Magyarországon 1997-től folyamatosan működik a központosított közbeszerzés rendszere, a kezdeti időben az MKGI (Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága), majd a Közbeszerzési és Szolgáltatási Főigazgatóság (KSZF), idén májustól pedig a Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóság (KEF) égisze alatt – kezdte a háttér felvázolását a szeptember 9-i itbusiness clubon tartott bevezető előadásában Gáspár Emőke, a KEF főosztályvezetője. A központosított közbeszerzési rendszer létrehozásának alapvető célja az volt, hogy az államigazgatási intézményekben nagy tömegben vásárolt, jól körülhatárolható termékeket és szolgáltatásokat egyetlen eljárás keretében szerezzék be, és így kihasználják a nagyobb volumenű vásárlásból eredő előnyöket.
Két menetben
A központosított közbeszerzésnek vannak kötelezett és önként csatlakozó intézményei; előbbiek a kormány irányítása alá tartozó szervezetek, utóbbiak azok lehetnek, amelyek a közbeszerzési törvény hatálya alá tartoznak, és saját döntésük alapján a központosított közbeszerzésen keresztül akarják megvalósítani vásárlásaikat. „A rendszer létjogosultságát jól mutatja, hogy az önként csatlakozó szervezetek száma évről évre nő” – mondja Gáspár Emőke.
Az informatikai termékek esetében a keretmegállapodásos eljárás a jellemző a központosított közbeszerzésre. Ez az eljárás két részből áll: az elsőben a KEF kiválasztja a szállítókat, meghatározza a keretszámokat és szerződést köt a nyertesekkel. A második részben zajlik a kötelezett intézmények részéről a tényleges vásárlás, amely a jelenlegi szabályozás szerint kétféle formában történhet meg: a verseny újbóli megnyitásával, vagy anélkül. Ha az intézmény az utóbbit választja, akkor csak össze kell állítania a saját beszerzési csomagját, kiválasztani a legolcsóbb szállítót, feladnia a megrendelést, és már indulhat is a teljesítés.
Bonyolultabb az eset, ha újra megnyitják a versenyt. Ebben a helyzetben az intézménynek kötelessége ajánlattételre felhívni az összes szállítót, amelyek nyertek az adott keretmegállapodásban – ha több tucatnyian vannak, akkor annyit. A beérkezett ajánlatokat újra el kell bírálni, és ilyenkor is a legalacsonyabb árat kínáló ajánlattevőt kell kihirdetni győztesnek.
Négy verzióban
Az új közbeszerzési törvényben éppen a keretmegállapodásos eljárások szabályai módosultak a legnagyobb mértékben. (Gáspár Emőke ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy a részletek szabályozására szolgáló kormányrendeletek hamarosan megszületnek.) Az új jogszabály négyféle keretmegállapodást definiál. Lehet ilyet kötni egy vagy több ajánlattevővel, és mindkét esetben létezik olyan változat, amely minden feltételt kötelező erővel tartalmaz, illetve nem tartalmazza azokat kötelező erővel. Ennek azért van különös jelentősége, mert az ajánlatkérőnek már az eljárás első részében meg kell határoznia, hogy melyik típusú keretmegállapodást fogja megkötni, ami viszont az eljárás második fázisának lebonyolítását befolyásolja. Ha a keretmegállapodás minden feltételt tartalmaz, akkor egyszerű megrendeléssel szerezhetők be az abban szereplő termékek, akár egy, akár több ajánlattevőről van szó.
Ha a megállapodás nem tartalmaz minden feltételt, vagy azokat nem kötelező erővel tartalmazza, akkor az eljárás második részében újra kell nyitni a versenyt. A verseny újranyitása történhet a klasszikus módon (ajánlatok bekérésével), de immár alkalmazható az elektronikus árlejtés módszere is. „Ez bizony azt jelenti, hogy még a kis összegű beszerzések esetén is végig kell vinni az új versenyeztetést” – ismeri el Gáspár Emőke.
Ugyancsak fontos újítása a törvénynek, hogy amikor az ajánlatkérő megrendelést küld a nyertes ajánlattevőnek, akkor az köteles elfogadni a megrendelést.
Az áron túl
A szállítói oldal alapvetően elégedett a központosított közbeszerzés rendszerével, ami viszont nem jelenti azt, hogy bizonyos részletszabályokat ne tartanának feleslegesnek vagy akár károsnak is – tette hozzá Kerémi András, az Informatikai Vállalkozások Szövetsége (IVSZ) közbeszerzési munkacsoportjának vezetője.
Az informatikai piac szereplői szerint az egyik nagy előny, hogy ezáltal nagyságrendekkel csökken az eljárások száma, ami egyszerűsíti a vállalatok életét. A másik nagy előny, ahogy Futó Iván, a NAV tanácsadója fogalmazott, a jogbiztonság: a megrendelést elnyerő szállító és a vásárlóként fellépő intézmény is biztos lehet abban, hogy a beszerzést nem támadják meg a Közbeszerzési Döntőbíróságon (KDB), és nem lesz évekig elhúzódó, esetenként több tízmillió forintba kerülő ügy belőle. (Kerémi András a levéltári projektet hozta fel példaként, amely közel 50 millió forintba is kerülhetett minden egyes pályázónak, és elképzelhető, hogy végül az egész projekt eredménytelen lesz a KDB-n történt támadások alapján.)
A szabályozásban viszont feleslegesnek érzi Kerémi András a verseny újranyitásával zajló eljárásokat is. Mivel nincs értékhatárhoz kötve, előfordul az is, hogy egy 600 ezer forintos beszerzéshez kell megszólítani tucatnyi ajánlattevőt, és árlejtést kell alkalmazni, miközben az eredeti összegen is alig van árrés.
Kritikaként fogalmazódott meg, hogy a központosított közbeszerzésben az ár az egyetlen kritérium, noha egy informatikai rendszer esetében a teljes élettartamra jutó költségeknek csak kis hányadát teszi ki a beszerzési költség, ennél jelentősebb tételek lehetnek a később szükséges szolgáltatások, a felügyelet – ezeket viszont a beszerzés rendszere nem veszi figyelembe. Ezzel kapcsolatban Kerémi András arra hívta fel a figyelmet, hogy volt már próbálkozás az úgynevezett multiparaméteres értékelési rendszer bevezetésére – azzal viszont éppen az informatikai szakma élt vissza. Miközben az IVSZ kiharcolta, hogy az informatikai beruházásokat két év alatt lehessen leírni, a pályázatokban a szállítók 12–14 éves jótállásokat vállaltak. „Ezek után melyik pénzügyes fogadja el az informatikustól, hogy kétévente cserélni kell a rendszereket, ha maga a szállító vállal rá 12 éves jótállást?” – tette fel a költői kérdést az IVSZ szakembere. Az is előfordult, hogy a szintén szempontként szereplő javítási időhöz öt percet írtak be – pedig annyi idő alatt újra sem indul a szerver!
Ezekkel az irreális vállalásokkal maguk a szállítók puskázták el azt a lehetőséget, hogy az értékelési szempontok között kisebb súllyal szerepeljen az ár. Most meg mindenki panaszkodik, hogy a KEF egyparaméteres értékelési rendszert alkalmaz – és persze a legolcsóbb ajánlat nyer. Ilyen körülmények között viszont az igazi versenyelőnyt jelentő hozzáadott értéket nem lehet kiemelni az ajánlatokban, foglalta össze a problémát Kerémi András.
Keresni, de hol?
Messze nem elégedettek a szereplők a közbeszerzési portállal, illetve annak funkcionalitásával sem. A kritikákkal Gáspár Emőke is egyetértett, és mint mondta, folyamatosan napirenden van a felülvizsgálata és az új portál kidolgozásának a terve, mert a KEF is tisztában van a problémákkal. Elindult a szállítói és intézményi igények felmérése, az eddigi észrevételek feldolgozása. Addig kisebb módosításokat hajtanak végre: jelenleg a keresési lehetőségeket akarják gyorsítani.
A portál mögött rengeteg adat halmozódott fel, mondja Kerémi András, és ezek kutathatósága rendkívül sokat segítene a szállítóknak, például a beszerzés menedzsmentjében. Jelenleg ugyanis a keretmegállapodás puszta ténye nem teszi lehetővé a szállítóknak az értékesítés tervezését, hiszen teljesen esetleges, hogy az egyes intézmények mikor, mennyi és milyen terméket vásárolnak a keret terhére. A történelmi adatok statisztikai elemzésével viszont már jó közelítő becsléseket lehetne tenni.
Bizonyos értelemben viszont nyitott kapukat döngetnek a szállítók, derült ki Kétszeri László hozzászólásából. A korábban a KSZF főosztályvezetőjeként is dolgozó szakember elmondta, hogy két adatbányászati eszköz (egy jelentéskészítő és egy elemző) is mutat a közbeszerzési adatvagyonra, illetve az azt tároló tranzakciós adatbázisra. Az adatok körében megtalálhatók a ténylegesen megtörtént teljesítések, azok összes idő- és áradata, a szereplők és a szerződések adatai, valamint a termékek részletes adatai és azok klasszifikációja – ráadásul nyolc évre visszamenőleg.
A keresés lehetősége így adott, csak éppen (egy korábbi felsővezetői döntés értelmében) a portálon keresztül, külső szereplők számára nem elérhető a funkció.
Elektronizálni, de mit?
Az elektronizáltság amúgy is az egyik leggyengébb pontja a magyar közbeszerzésnek, beleértve annak központosított válfaját is, értettek egyet az itbusiness club résztvevői. Tátrai Tünde, a Corvinus Egyetem Logisztika és Ellátási Lánc Menedzsment Tanszékének oktatója szerint ezen a területen 4-6 éves lemaradásban vagyunk Nyugat-Európához és Észak-Amerikához képest, de még a szűkebb térség államai is előttünk járnak. Sokaknak úgy tűnik, mintha a lemaradás egyre nőne – lehet, hogy rossz iránya megyünk? – tette fel a kérdést Kétszeri László.
| Beléptünk, kiléptünk |
|---|
|
Mint cseppben a tenger, úgy mutatja a magyarországi elektronikus közbeszerzés helyzetét az uniós PEPPOL-projektben való magyar részvétel alakulása – hozott egy elkeserítő példát az elszalasztott lehetőségekre Kétszeri László. A projekt azt célozta, hogy mindenki egy kicsit másképp tekintsen az elektronikus közbeszerzésre, és ne csak az elektronikus aukciókat, az árlejtést lássa benne. A fejlesztés egy olyan rendszer kialakítására irányult, ahol nem kell manuálisan feldolgozni az esetleg elektronikusan küldött adatokat, mert strukturált dokumentumokat használ, amelyeket az adatszerkezet szintjén definiáltak. Minden adatnak megvan az elrendelt helye, az értelmezési tartománya, az értékhatárai, így ellenőrizhetők és validálhatók is, ami lehetővé teszi az automatikus adatfeldolgozást, ráadásul kapcsolható a vállalatirányítási rendszerekhez is, ami a – tipikusan manuálisan dolgozó kisvállalatok mellett – a fejlett ERP-rendszerekkel rendelkező nagyvállalatok számára is megfelelő lehetőséget biztosít. A PEPPOL az észak-európai országok projektjeként indult, Magyarországról a politikai támogatással nem rendelkező KSZF önállóan kérte a csatlakozását; később más országok is kérték felvételüket, így lett páneurópai a projekt. A KSZF nem tudta megszerezni a szükséges politikai támogatást, és végül kilépett a projektből, így annak a mostanra realizálódó eredményeiből nem részesül. |
A közbeszerzés elektronizálása nem egyszerűen az elektronikus aukciót jelenti, mert az eljárások szintjén is lehet elektronizálni a folyamatot: a közzétételt, a dokumentáció eljuttatását, az ajánlattételt, a szerződéskötést és a számlázást. „Magyarországon sok helyen még azt hiszik, hogy az e-mail jelenti az elektronikus ügyintézést, a kinyomtatott levél pedig közhiteles dokumentum” – idézi fel tapasztalatait Tátrai Tünde. Foglalkozni kellene az elektronikus adatbázisokkal és katalógusokkal, az elektronikus aláírással vagy éppen a dinamikus közbeszerzési rendszerrel. Nem szabad azonban hirtelen, erőszakkal beavatkozni a rendszerbe, figyelmeztet a kutató: tavaly összeomlott a közbeszerzés, amikor kötelezővé tették az elektronikus eljárást, és a rossz tapasztalatok csökkentették a módszer iránti bizalmat.
Az elektronikus rendszernek a biztonság a lelke. „Gondoljunk bele, mennyire torzítaná a versenyt, ha valamelyik szereplő tudná, hogy mi az aktuális legalacsonyabb ár, és mennyivel kell az alá ígérni! Ha a biztonság nem megfelelő, olyan bizonytalansági tényezőt viszünk be a rendszerbe, amivel már lehetetlen a verseny tisztaságát garantálni” – figyelmeztet az IVSZ szakértője.
Nagyon meg kellene gondolni, hogy hol és milyen folyamatokat elektronizálnak a központosított közbeszerzésben, mert nem biztos, hogy mindenütt növelné a költséghatékonyságot. Nem feltétlenül az árlejtéssel kellene kezdeni – jobb kiindulópontnak ígérkezik például a dokumentumkezelés, mert az sokkal kiforrottabb, és kevésbé kockázatos.
Schopp Attila
